Коментар: Не бива дебатът за отговорността на главния прокурор да измества разговора за настоящите му постижения

Новата 2021 г. година започна. При това не по-малко динамично от завършека на старата. Още в края на 2020 г. депутати от ГЕРБ и Обединени патриоти решиха да измислят нова фигура на „прокурор, разследващ главния прокурор“, под предлога, че така отговарят на препоръки на Венецианската комисия.

 Последната обаче остана изумена от внесения законопроект за изменения в Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) и даде да се разбере, че той е пълна самоинициатива на управляващите. Упражненията върху проблема за отговорността на главния прокурор обаче не спряха дотук, а преди броени дни неправителствената организация „Антикорупционен фонд“ внесе становище и предложение към проекта, което буквално стресна правната общност, поради явно противоконституционния си характер.

Преподавателят по конституционно право д-р Орлин Колев направи коментар по темата дали е възможно състав от съдии да реализират разследване срещу „обвинител №1“, както искат от организацията, и не нарушава ли разделението на властите идеята в процеса да участват и органи на изпълнителната власт, пише "Правен свят".

- Д-р Колев, миналия четвъртък стана ясно, че в Народното събрание е внесено становище от неправителствената организация „Антикорупционен фонд“, в което се предлага една доста екзотична идея относно придобилия напоследък огромна популярност въпрос за това кой да разследва главния прокурор при извършено от него престъпление. Идеята на организацията е състав от съдии да е отговорен за разследването на „обвинител №1“. Подобно предложение обаче изглежда по-скоро като отчаян опит набързо да се реши въпросът.

- Сериозността на въпроса за отговорността на главния прокурор, сама по себе си изисква сериозно отношение и следва всяко отправено предложение да е плод на задълбочен, премислен анализ, съобразен с нашата правна действителност и не на последно място да е направено добронамерено.

Само по този начин бихме могли ние, имам пред вид обществото и държавата, да постигнем онзи балансиран и в достатъчна степен ефективен модел, към който се стремим. Всеки опит за спекулация по конкретната тема, облечен под формата на „екзотично“, както казвате, предложение, на практика ще доведе до излишно пилеене на обществена и експертна енергия за разглеждането му, при ясен отхвърлителен краен резултат.

Не зная дали несъобразените с българската конституция предложения биха породили моментен политически позитив за заинтересованите кръгове, но със сигурност такива предложения не биха били в полза на обществото и не биха постигнали желаната цел за изработването на конкретния механизъм. В тази връзка винаги е добре да се интересуваме от чуждия опит, но не винаги той може да бъде приложим у нас, още повече когато предложената конструкция не е съобразена с върховния закон.

В случая предложението за въвеждане фигурата на съдия-следователя може да се приеме за сведение, информиране за съществуването на подобна фигура в други правни системи. Предложението за въвеждането на фигурата на съдия-следователя изисква цялостна концептуална промяна и прецизиране на функциите и правомощията на този орган.

Следва да се установи точното му място първо сред трите относително самостоятелни подсистеми от държавни органи, формиращи съдебната власт (съд, прокуратура и следствие) и след това мястото му в системата от всички държавни органи при съблюдаване на принципа за разделение на властите. Отправеното предложение не съдържа отговор на тези въпроси, то е една започната и незавършена конструкция, но достатъчно изградена за да привлече внимание.

И все пак, струва ми се, че не би следвало дебатът за установяване на механизъм за търсене на отговорност на главния прокурор да измести дебата за функциите, работата и постигнатите резултати на главния прокурор, които до този момент са видими и пораждащи целените ефекти.

- Конституционосъобразността на подобно предложение също изглежда спорна. Издържа ли, според Вас, такава идея на теста за пропорционалност?

- Пропорционалността в конкретния случай може да се разгледа от различни ъгли, но общото при всички тях е дали чрез предприетите мерки може да се постигне целта и от друга страна дали предприетите мерки не са прекомерни. Принципът на пропорционалността действа и следва да се разглежда в очертанията на конституционната рамка, мерките не могат да излизат извън конституционно установените граници.

Предложението разследването да се води от състав на ad hoc обособени съдии, изземвайки конституционно установени функции на прокуратурата и следствените органи и превръщайки се в паралелен прокурорски или следствен орган, съвсем не кореспондира с идеята за използването на щадящи мерки, характерни за принципа на пропорционалност, а също така предложеният механизъм не представлява достатъчна гаранция за постигане на преследваната цел, тъй като не е ясен нито персоналният, нито структурният състав на подобни ad hoc състави.

Въпреки че внесеното предложение посочва кръг от лица, измежду които биха могли да се формират ad hoc състави и в този смисъл макар и неопределен персоналният състав е определяем, не става ясно дали в един състав могат да заседават съдии с различен ранг и кой ще представлява състава. Също така не е ясно с ранг на каква прокуратура или следствен орган са тези състави, какви актове постановяват и пред кого/кой съд могат да се обжалват. Твърде лаконично се избягва отговорът на тези сериозни въпроси, пояснявайки, че представляват технически въпроси.

Ето защо, предложените мерки не са в унисон с принципа на пропорционалност. Освен принципа на пропорционалност се засяга и принципът на разделение на властите, правовата държава и функционалната самостоятелност на прокуратурата, следствието и съда и равноправието.

- Всъщност, в идеята на „Антикорупционен фонд“ е заложено и самото разследване срещу главния прокурор, както и срещу „други високопоставени прокурори“,  да се извършва от разследващи полицаи или „други органи на изпълнителната власт". Ние обаче знаем, че основополагащ принцип на правовата държава е разделението на властите?

- Този въпрос разкрива само една малка част от неяснотите, съпътстващи направеното предложение и отново разкрива незавършеността му. Именно неяснотата за мястото (функции и правомощия) на „разследващия съдебен състав“ и отношенията му с разследващите служители на МВР, от една страна, и от друга - отношенията му със следователите води до голяма неяснота.

Фигурата на главния прокурор е разпознаваема, но не става ясно коя е групата на онези „други високопоставени прокурори“, как ще се определят (по стаж, по ранг, по заемана длъжност в съответната прокуратура, по ръководен пост в съответната прокуратура или по брой участия в дела с висока обществена значимост) и защо разследващите органи на МВР следва да осъществяват „разследването“, а не следователите.

Разбира се, може да се продължи в изброяването на непрецизностите, което само ще разкрие негодността на подобно предложение. Правилно поставяте съмнение за нарушаване принципа за разделение на властите доколкото предложението допуска „други органи на изпълнителната власт“ да провеждат разследване.

Предложение от такъв характер е несъвместимо с конституцията и пряко нарушава както принципа за разделение на властите, така и независимостта на прокуратурата. Не бих желал да се стигне до крайност, но вменяването на нетипични правомощия на държавната администрация („други органи на изпълнителната власт“) може да доведе до нарушаване на баланса в отношенията между органите, което би засегнало формата на държавно управление – въпрос от компетентността на Великото Народно събрание, а не на обикновения законодател.

- Тук има и друг момент – той се отнася до закрепените в самата Конституция правомощия на отделните органи на съдебната власт. Възможно ли е през промяна в НПК да се даде възможност на съда да започне да разследва?

- Недвусмислено чл. 119 от КРБ повелява, че съдът правораздава, а разследването се ръководи и самостоятелно осъществява от прокуратурата (чл. 127, т. 1 и т. 2 КРБ). И доколкото конституционният законодател е изключително прецизен в определянето на генералната роля на съда да правораздава и на прокуратурата да разследва, то всеки опит за изземване или натоварване на едната система (съд или прокуратура) с функции на другата ще е неконституционен.

Тук обаче възниква и един друг въпрос - доколкото структурата на прокуратурата съответства на тази на съдилищата (чл. 126, ал. 1 КРБ), то спазвайки това съответствие, образуването на ad hoc разследващи състави, каквото е предложението, неминуемо ще изисква образуването на ad hoc съдебни състави, които да разгледат внесеното обвинение и пред които да се проведе съдебният процес.

И ето тук, създавайки ad hoc съдебни състави ще се изправим пред поредната конституционна нетърпимост, а именно установената в чл. 119, ал. 3 КРБ забрана за образуване на извънредни съдилища, какъвто ad hoc съдът би се оказал. Това е просто поредният аргумент за неконституционността на предложението. 

- Прави впечатление още, че предложението изрежда възможностите за това кои съдии да могат да водят разследването. Споменати са като алтернативи върховни съдии, конституционни съдии, пенсионирани съдии. Голям процент от цитираните обаче не са специалисти по наказателно право? Ще се намерят ли, според Вас, желаещи съдии да се нагърбят с такова задължение?

- Както вече споменах ще бъдем изправени пред конституционна невъзможност за образуване на такива съдилища/съдебни състави, тъй като конституцията не позволява да се образуват извънредни съдилища, което на практика не би позволило формирането на такива съдебни състави дори и да се намерят желаещи.

Наистина въпросът, който поставяте за професионалната компетентност на съдиите, действащи и пенсионирани, не е прецизиран от внеслите предложението. Вместо да обърнат внимание на професионалната квалификация на „разследващите съдии“, все пак говорим за главния и други висши прокурори, те бързат да дадат всевъзможни алтернативи за попълване на съставите на тези разследващи съдии, като че ли очакват хиляди производства срещу главния прокурор.

Улисани в изброяването от къде биха могли да се намерят съдии и кой би могъл да участва, явно в очакваните многобройни производства срещу главния прокурор, вносителите посочват за участници дори и действащи конституционни съдии (те не са част от съдебната власт). Абсурдно е действащи конституционни съдии, които не са част от съдебната власт, да участват в такива формации. 

Но въпросите за предметната специализация на съдиите и дали ще се намерят такива са второстепенни. Те биха били поставени на дневен ред, само ако е възможно формирането на такива ad hoc състави, каквито стана ясно, че са недопустими по конституция.

- Странно стои и фактът, че идеята съдии да ръководят разследването срещу „обвинител №1“ реално е рожба на действащ съдия, а по-късно е заимствана от организацията по повод становището й до НС. Редно ли е, според Вас, действащи магистрати да правят законодателни предложения?

- Тук следва да разделя въпроса на две части. Първата - дали съдебните магистрати следва да разполагат с правото на законодателна инициатива и да имат правото да внесат законопроект в Народното събрание и то да е длъжно да разгледа предложението и втората част е дали магистратите, дори и действащи, да имат правото да участват в процеса на подобряване на законодателната среда и да могат да отправят предложения до субектите, разполагащи със законодателна инициатива (народните представители и МС) за подобряване на законодателството.

Ръководейки се от проявлението на принципа за разделение на властите, и как той следва да се прилага, то съдебната власт категорично не следва да разполага с правото на законодателна инициатива, а доколкото неформалното участие на съдебните магистрати в процеса на оптимизиране на законодателството, то, по мое мнение, пътят следва да е отворен.

Съдейки от конкретния случай, за мен е особено важно, обсъждайки този важен въпрос, да не го превърнем в самоцел и да го разгледаме, без да държим сметка за функциите и правомощията на прокуратурата. Отправяйки необмислени предложения по такъв важен въпрос се стига до усещането, че основната задача е как да търсим отговорност от главния прокурор, а не как да оптимизираме работата на прокуратурата с цел осъществяване на по-ефективен надзор за законосъобразност.

Орлин Колев е магистър по право, доктор по конституционно право с дисертационен труд „Право на политическо сдружаване в Република България”. От май 2009 г. е асистент по конституционно право в катедра „Конституционноправни науки” в Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски”, където продължава да преподава като главен асистент. Води лекционни курсове: Основни права на човека и тяхната защита, Конституционно право, Конституционен контрол, Организация на правозащитните институции, Избирателни системи и процедури.

През 2015 г. участва в експертна работна група към Народното събрание, изготвила конституционните промени в съдебната власт, а през 2010 г. в експертна работна група към Народното събрание по изготвяне и приемане на Изборния кодекс.