Ето какво пише в доклада на ЕК за върховенството на закона за другите страни-членки и къде сме ние

Преди минути стана ясно, че Европейският парламент (ЕП) е приел предизвикалата скандали резолюция за България с 358 гласа "за", 277 "против" и 56 "въздържал се".

Ето обаче какво пише в доклада на Европейската комисия (ЕК) за върховенството на закона за другите страни-членки. Къде сме ние?

ПРАВОСЪДНА СИСТЕМА

• В Малта Парламентът наскоро прие реформи на правосъдната система за укрепване на съдебната независимост

• В Чехия подготвяните реформи имат за цел да увеличат прозрачността при назначаването, повишаването и освобождаването на съдии.

• В Кипър от юли 2019 г. назначаването на съдии е предмет на нови подробни критерии и се обсъждат допълнителни промени.

• Ирландия в края на 2019 г. беше създаден независим съдебен съвет, за да се гарантира съдебната независимост.

• В Люксембург планирана ревизия на конституцията цели въвеждане на нови елементи за укрепване на съдебната независимост.

• През януари 2020 г. във Финландия независима агенция, отговорна за администрирането на съдилищата, Националната съдебна администрация, пое функциите, упражнявани преди това от Министерството на правосъдието. В Холандия се предвиждат реформи, които да ограничат влиянието на изпълнителната и законодателната власт при назначаването на върховни съдии и членове на съдебния съвет.

• В Румъния противоречивите реформи, проведени през 2017-2019 г. с отрицателно въздействие върху независимостта на съдебната власт, продължават да се прилагат.

• В Хърватия ниският административен капацитет създава затруднения за Държавния съдебен съвет и Съвета на държавния прокурор при изпълнението на техния мандат, тъй като ролята им по отношение на назначаването на съдии и прокурори е намалена и липсва подобрена ИТ система за проверка на декларациите за имущество.

• В Словакия има дългогодишни опасения относно независимостта и целостта на правосъдната система.

• В някои държави-членки предприети са и мерки, включително дисциплинарни, които засягат свободата на съдиите да отправят преюдициални запитвания пред Съда на Европейския съюз.

• В неотдавнашното си решение от 5 май 2020 г. Европейският съд по правата на човека потвърди свободата на изразяване на прокурорите и съдиите да участват в публични дебати по законодателни реформи, засягащи съдебната власт, и по- общо по въпроси, касаещи независимостта на съдебната власт – във връзка с предложението за законодателна инициатива на съдебната власт.

ОТНОСНО ПРОКУРАТУРАТА

• Независимостта на прокуратурата по отношение на изпълнителната власт се обсъжда все по-често, тъй като има важни последици за способността за борба с престъпността и корупцията.

• В ЕС няма единен модел за институционална структура на прокуратурата или за назначаване, уволнение или дисциплинарни процедури за прокурорите на различни нива.

• В Малта се създава напълно отделна прокуратура, с което се прекратява традиционната роля на главния прокурор, изпълняващ ролята и на юридически съветник на правителството.

• Правото на изпълнителната власт да дава официални указания на прокуратурата, включително по отделни дела, е специална тема на дебат в някои държави-членки като Германия и Австрия, по-специално след съдебната практика на Европейския съд относно европейската заповед за арест.

• В Полша двойната роля, в която министърът на правосъдието е и главен прокурор, поражда особени опасения, тъй като увеличава уязвимостта от политическо влияние по отношение на организацията на прокуратурата и разследването на дела.

АНТИКОРУПЦИОННА РАМКА

• Приетият Закон за борба с корупцията през януари 2019 г. в Италия подсили санкциите за корупционни престъпления и спря давностните срокове след постановяване на първоинстанционните решения.

• Испания също е преценила да увеличи капацитета на съдебното преследване чрез разпределяне на допълнителни ресурси и актуализиране на наказателно законодателство за удължаване на давността за тежки престъпления и въвеждане на по-строги санкции за престъпления, свързани с корупцията.

• Франция наскоро взе мерки за реорганизация на финансовата полиция, а доклад за 2020 г. показа, че делата свързани с корупцията са се увеличили значително като дял от всички случаи.

• В Малта продължаващото разследване и отделното от него публично разследване на убийството на разследващата журналистка Дафне Каруана Галиция разкри дълбоки модели на корупция и предизвика силно обществена необходимост от укрепване на капацитета за борба с корупцията и по- широки реформи касаещи върховенство на правото. За да се преодолеят пропуските и да се засили институционалната антикорупционна рамка, включително по отношение на правоприлагането и наказателното преследване, е стартиран обширен проект за реформи.

• По същия начин, в Словакия правителството обяви редица реформи в отговор на обществения протест по разкритията, направени в контекста на разследването на убийството на журналиста Ян Куциак и годеницата му Мартина Кушнирова. Съдебните процедури все още продължават.

• В Австрия, след известни дела за корупция на високо ниво, правителството предвижда възможни реформи за допълнително засилване на контрола от Сметната палата върху партийното финансиране.

• Холандия има за цел допълнително да укрепи рамката за разкриване, разследване и преследване на корупция, по-специално по отношение на финансовия сектор.

• Има пречки за събиране на сравнителни данни в ЕС за третирането на случаи на корупция на различни етапи от наказателното производство в държавите-членки, както и значителни разлики между държавите-членки в дефинициите на престъпления, наличност на данни и методология за събиране на данни.

• В Хърватия усилията на специализираните антикорупционни служби за борба с корупцията са затруднени от липсата на специализирани следователи и поради неефективността на съдебната система, като продължителност на съдебните производства и жалбите често възпрепятстват приключването на дела, включително срещу длъжностни лица на високо ниво.

• В Словакия, през последните години, са разследвани само няколко случая на корупция на високо ниво или са с повдигнато обвинение, като важни предизвикателства са слабата защита на подателите на сигнали и ограничения капацитет на специализираните антикорупционни институции за разследване и наказателно преследване.

• Опасенията, че делата за корупция на високо ниво не се разследват системно, също присъстват в Чехия, където текат разследвания и одити както на национално, така и на европейско ниво за потенциални конфликти на интереси и неправомерно използване на европейски средства.

• В Унгария, докато има преследване на корупция на високо ниво, в някои случаи, тя остава много ограничена и съществува липса на решителни действия за започване на наказателно разследване и преследване за корупция, включващи висши държавни служители или техния непосредствен кръг.

• Противодействието на случаи на корупция на високо ниво също представлява недостатък в Малта, където остават дела за престъпления срещу висши държавни служители в ранните етапи на наказателното производство и където последните реформи се стремят да се справят с предизвикателствата за разследване и наказателно преследване.

КОМЕНТАРИ В ДОКЛАДА, СВЪРЗАНИ СЪС СТРУКТУРАТА И ФУНКЦИОНИРАНЕТО НА ПРОКУРАТУРИТЕ В ГЕРМАНИЯ, АВСТРИЯ, ГЪРЦИЯ, КИПЪР, РУМЪНИЯ И ХЪРВАТСКА

Германия

Структура на прокуратурата:

Прокуратурите в Германия са част от изпълнителната власт, на федерално ниво с Главен прокурор на Федералния съд по правосъдие. На ниво провинции, всяка има собствена прокуратура.

Дискутира се правото на министъра на правосъдието да дава указания на прокурорите по определени дела.

Изменение за премахване на това право беше предложено като реакция по решение на Съда на Европейския съюз относно прилагането на Европейска заповед за арест, която установи, че германските прокуратури не предоставят достатъчна гаранция за независимост от изпълнителната власт за целите на издаването на европейска заповед за арест. Това изменение беше отхвърлено от Федералния парламент на 28 Май 2020 г. Структурно, прокуратурата е част от изпълнителната власт. Следователно и както е предвидено в съответните разпоредби на Закона за съдебната система, министрите на правосъдието на провинциите и Федералния министър на правосъдието имат възможността да дават указания към прокурорите за определени дела. Това правомощие е предмет на правни гаранции.

Австрия

Изразени са опасения относно правото на министъра на правосъдието да инструктира прокурори по отделни дела. (Прокуратурата е съдебен орган, създаден в йерархична структура под надзора на министъра на правосъдието, който може да издава както общи инструкции, така и инструкции по отделни дела).

През 2019 г. редица заинтересовани страни повториха призивите си за по-независима прокуратура.

Според австрийската система и старши прокурори, и министърът на правосъдието могат да издават инструкции по отделни дела, включително инструкции да не се преследва.

Заинтересованите страни подчертаха необходимостта от по-независима прокуратура, с независим ръководител на прокуратурата, отговарящ за инструкциите, позовавайки се на риска от появата в общественото възприятие на съмнение за политическо влияние.

Гърция

Структура на прокуратурата:

Прокуратурата е организирана в 63 прокуратури в първоинстанционните съдилища, 19 прокуратури в апелативните съдилища и Главния прокурор на Върховния съд. Освен това има и прокурор за икономически и финансови престъпления и прокурор за корупционни престъпления.

Що се отнася до най- висшите длъжности на съдии и прокурори в Гърция, като председател и заместник-председател на Държавния съвет или Върховният съд, гръцката Конституция предвижда назначенията да се извършват с президентски указ по предложение на Министерския съвет. Това е предмет на известна критика от Групата на държавите срещу корупцията на Съвета на Европа (GRECO), но досега Гърция не е изменила относимата рамка. Промяната в метода за подбор също изисква преразглеждане на конституцията, като се има предвид, че начинът на назначаване във въпросните съдилища е конституционно регламентиран.

Кипър

Прокуратурата е независима и организирана под ръководството на главния прокурор на Републиката. Главният прокурор има правомощието, упражнявано по негова преценка в обществен интерес, да образува, провежда, поема и продължава или прекратява всяко производство за престъпление срещу всяко лице (юридическо или физическо) в Републиката. Главният прокурор също оглавява правния офис на Републиката, независима институция, която не е подчинена на министерство. Главният прокурор е и правен съветник на Републиката, на президента, на Министерския съвет и на министрите поотделно. Той изпълнява всички други функции и задължения, възложени му от Конституцията или от закона.

Реформа на правния офис на Републиката е в процес. Прокуратурата е организирана под ръководството на Главния прокурор на Републиката. Законовите разпоредби забраняват на всяко лице да дава указания или да се намесва в задълженията на главния прокурор. Всички прокурори разглеждат наказателни дела съгласно указанията и от името на главния прокурор. Освен това главният прокурор е и ръководител на правния офис и правен съветник на Републиката. Тази множествена роля може да породи загриженост по отношение на способността на отделните правни съветници и прокурори да изпълняват задълженията си независимо. Функционален анализ на правния офис от независими експерти беше извършен през 2019 г. Въз основа на този доклад е одобрен план за действие от Министерския съвет, който предвижда цялостна реформа правния офис на Републиката. Наред с другото, реформата включва преструктуриране и създаване на отделни, самостоятелни дирекции в рамките на правния офис, създаване на нови длъжности, рационализиране на процедурите, разделяне на функциите и процедури за набиране на персонал. Проект на закон е в процес на обсъждане между главния прокурор и Министерството на финансите относно бюджетната независимост на правния офис.

Румъния

Продължават да се прилагат противоречиви мерки с негативно влияние върху съдебната независимост, като отдела за разследване на престъпления, който разследва конкретно престъпления, извършени от съдии и прокурори. Венецианската комисия посочи, че обосноваването на създаването на този отдела не е базирана на фактически доказателства. Освен това възприятието за натиск от отдела може да навреди на независимостта на правосъдието. 6

През 2019 г. бяха назначени нови ръководители на прокуратурите, но дългогодишните тревоги относно процедурата за назначаване и освобождаване на високопоставени прокурори остават.

През м. октомври 2019 г. не беше назначено ръководство на един от органите на прокуратурата.

Освобождаването през 2018 г. на предишния главен прокурор на антикорупционната дирекция беше предмет на преглед от ЕСПЧ. ЕСПЧ постанови, че предишният прокурор не е бил в състояние ефективно да обжалва пред съда причините за уволнението си. В този контекст ЕСПЧ обърна внимание на нарастващото значение, което се отдава на намесата на орган, независим от изпълнителната и съдебната власт, по отношение на решенията, свързани с назначаването и освобождаването на прокурори.

Хърватска

Държавната прокуратура е независим, съдебен орган, действащ главно като прокуратура, начело с главния прокурор. Има правомощията за назначаване и за кариерата на държавните адвокатите, а управлението на службата е на държавния прокурорски съвет и на Главния прокурор. Държавният прокурорски съвет е независим орган, натоварен да осигури автономността и независимостта на държавната прокуратура. Освен всичко друго, той избира и назначава прокурорите и заместник-прокурорите и взема решения относно тяхната дисциплинарна отговорност или уволнение.

Що се отнася до Държавният прокурорски съвет, човешките ресурси са увеличени (нови заместник държавни адвокати и стажанти). Въпреки това остава трудно да се привлекат квалифицирани кандидати за специализирани финансови следователи поради неконкурентна заетост.

Липсата на финансови специалисти има отрицателни последици за способността на Държавната прокуратура за борба с икономическите и финансовите престъпления, тъй като разследващите трябваше да помогнат на държавните адвокати при анализа на сложни финансови данни. Държавната прокуратура предложи на правителството да повиши заплатите на бъдещите финансови следователи.

Хърватска има специализирана прокуратура, отговорна за преследване на корупция и организирана престъпност.

ПРАВОСЪДНА СИСТЕМА

Усилията, насочени към укрепване на структурните гаранции за съдебна независимост, продължават.

В редица държави - членки се полагат усилия за укрепване на съдебната независимост и намаляване на влиянието на изпълнителната или законодателната власт върху съдебната власт. Те включват създаването или укрепването на независим национален съвет на съдебната власт. Методът за назначаване на съдии е един от елементите, които могат да окажат въздействие върху съдебната независимост и обществените възприятия за независимост. Редица държави-членки са предвидили или приели реформи, насочени към засилване на участието на съдебната власт в процедурата или определяне на ясни критерии или механизми за съдебен контрол. Реформите на дисциплинарните процедури за съдии и прокурори също демонстрират повишено внимание към необходимостта от баланс, който осигурява съществени гаранции, като същевременно запазва отчетността.

Например в Малта Парламентът наскоро прие реформи на правосъдната система за укрепване на съдебната независимост.

В Чехия подготвяните реформи имат за цел да увеличат прозрачността при назначаването, повишаването и освобождаването на съдии. В Кипър от юли 2019 г. назначаването на съдии е предмет на нови подробни критерии и се обсъждат допълнителни промени. В Латвия са предоставени нови правомощия на съдебния съвет с оглед укрепване на съдебната независимост.

Разисквания, идеи и планове за реформи за укрепване на правните и конституционните гаранции за независимост на съдебната власт се провеждат и в държавите-членки, където съдебната независимост традиционно се разглежда като висока или дори много висока. Държави-членки, в които разделението на властите и уважението към съдебната независимост се уповава повече на политическата традиция отколкото на подробни законодателни гаранции, отчитат, че развитието в други държавни – членки е причината да се прилагат по-формални системи.

Например в Ирландия в края на 2019 г. беше създаден независим съдебен съвет, за да се гарантира съдебната независимост. В Люксембург планирана ревизия на конституцията цели въвеждане на нови елементи за укрепване на съдебната независимост. През януари 2020 г. във Финландия независима агенция, отговорна за администрирането на съдилищата, Националната съдебна администрация, пое функциите, упражнявани преди това от Министерството на правосъдието. В Холандия се предвиждат реформи, които да ограничат влиянието на изпълнителната и законодателната власт при назначаването на върховни съдии и членове на съдебния съвет. В Швеция през февруари 2020 г. беше създадена анкетна комисия за „Укрепване на защитата на демокрацията и независимостта на съдебната власт“ с цел да представят предложения за законодателни и конституционни реформи.

Независимостта на прокуратурата по отношение на изпълнителната власт се обсъжда все по-често, тъй като има важни последици за способността за борба с престъпността и корупцията.

Въпреки че в ЕС няма единен модел за институционална структура на прокуратурата или за назначаване, уволнение или дисциплинарни процедури за прокурорите на различни нива, институционалните гаранции могат да помогнат да се гарантира, че прокуратурата е достатъчно независима и свободна от ненужен политически натиск. В решение на Европейския съд по правата на човека наскоро беше подчертано, че независимостта на прокурорите е ключов елемент за поддържане на съдебната независимост.

Реформите за укрепване на независимостта на прокуратурата продължават в Малта, където се създава напълно отделна прокуратура, с което се прекратява традиционната роля на главния прокурор, изпълняващ ролята и на юридически съветник на правителството. Кипър също подготвя законодателни промени, които целят преструктуриране на правния офис на Републиката чрез създаването на отделни, самостоятелни дирекции в рамките на правния офис.

Правото на изпълнителната власт да дава официални указания на прокуратурата, включително по отделни дела, е специална тема на дебат в някои държави- членки като Германия и Австрия, по-специално след съдебната практика на Европейския съд относно европейската заповед за арест. В Полша двойната роля, в която министърът на правосъдието е и главен прокурор, поражда особени опасения, тъй като увеличава уязвимостта от политическо влияние по отношение на организацията на прокуратурата и разследването на дела. Ролята на главния прокурор спрямо прокурорите с по-нисък ранг също е повод за безпокойство в някои държави-членки.

В България, например, предстои да бъдат финализирани законодателните процедури в отговор на дългогодишните опасения относно ефективен режим на отчетност за главния прокурор.

Съдебната независимост остава проблем, който предизвиква загриженост в някои държави-членки.

Въпреки усилията за реформи в редица държави- членки за засилване на съдебната независимост, развитието на събитията поражда загриженост за някои от тях. Тези опасения се различават по вида на мерките, до които се отнасят, както и по техния интензитет и обхват. Те варират от опасения относно способността на съветите на съдебната власт да упражняват своите функции до по-структурни опасения относно нарастващото влияние на изпълнителната и законодателната власт върху функционирането на съдебните системи, включително конституционните съдилища или върховните съдилища. Някои от тези събития накараха Комисията да започне производство за нарушение или да изрази опасения в контекста на процедурите по член 7, параграф 1 от ДЕС (Договора за Европейския съюз).

В някои държави- членки посоката на промяната породи сериозна загриженост относно въздействието на реформите върху независимостта на съдебната система. Това беше един от въпросите, повдигнати в процедурата по член 7, параграф 1 от ДЕС, инициирана от Европейския парламент по отношение на Унгария. По-специално, независимият Национален съдебен съвет се сблъсква с предизвикателства при балансиране на правомощията на председателя на Националната съдебна служба, отговарящ за управлението на съдилищата; изборът на нов председател може да отвори пътя за засилено сътрудничество. Други опасения, свързани с нови правила, позволяващи назначаването във Върховния съд на членове на Конституционния съд, избрани от Парламента, извън обичайната процедура за назначаване. Реформите в правосъдието на Полша от 2015 г. са основен източник на противоречия както на вътрешно, така и на равнище ЕС и пораждат сериозни опасения, като някои от тях продължават да съществуват. Това накара Комисията да стартира процедурата съгласно член 7, параграф 1 от ДЕС през 2017 г., която все още се разглежда от Съвета. През 2019 г. и 2020 г. Комисията стартира две процедури за нарушение, за да защити съдебната независимост и Съдът на Европейските общности е наложил временни мерки за суспендиране на правомощията на Дисциплинарната камара на Върховния съд по отношение на дисциплинарни дела, касаещи съдиите.

Предизвикателствата остават и в някои други държави- членки.

В България съставът и функционирането на Висшия съдебен съвет и Инспектората към Висшия съдебен съвет също повдигнаха опасения, които все още са на дневен ред. В Румъния противоречивите реформи, проведени през 2017-2019 г. с отрицателно въздействие върху независимостта на съдебната власт, продължават да се прилагат. През 2020 г. правителството изрази ангажимент да възстанови пътя на съдебната реформа след отстъплението от предишни години, което доведе до значително намаляване на напрежението в съдебната система. В Хърватия ниският административен капацитет създава затруднения за Държавния съдебен съвет и Съвета на държавния прокурор при изпълнението на техния мандат, тъй като ролята им по отношение на назначаването на съдии и прокурори е намалена и е подобрена ИТ система за проверка на декларациите за имущество, липсва. В Словакия има дългогодишни опасения относно независимостта и целостта на правосъдната система. През април 2020 г. правителството обяви важни планове за реформи за укрепване на съдебната независимост и цялостност, както и процеса на назначаване в Конституционния съд.

В някои държави- членки често се съобщава за политически атаки и медийни кампании срещу съдии и прокурори. Предприети са и мерки, включително дисциплинарни, които засягат свободата на съдиите да отправят преюдициални запитвания пред Съда на Европейския съюз. Такива атаки и мерки могат да имат обезкуражаващ ефект и да окажат отрицателно въздействие върху общественото доверие в съдебната власт, засягайки нейната независимост. В редица случаи атаките са насочени към съдии и прокурори, които заемат публични позиции, за да осъдят развития, които могат да навредят на съдебната власт като цяло. В неотдавнашното си решение от 5 май 2020 г. Европейският съд по правата на човека потвърди свободата на изразяване на прокурорите и съдиите да участват в публични дебати по законодателни реформи, засягащи съдебната власт, и по-общо по въпроси, касаещи независимостта на съдебната власт.

АНТИ-КОРУПЦИОННА РАМКА

КРИТИКИ СПРЯМО ДЪРЖАВИТЕ

Национални антикорупционни стратегии

Стратегическата антикорупционна рамка определя политическите ангажираност и визия в конкретни действия. Националните стратегии за борба с корупцията могат да гарантират че отделните законодателни или институционални пропуски не се разглеждат поотделно и това, че антикорупционните разпоредби са интегрирани във всички съответстващи сектори на политиката, за да окажат ефективно въздействие. Няколко държави-членки са приели изчерпателни нови или ревизирани стратегии за борба с корупцията с конкретни и измерими цели, ясен бюджет и добре дефинирани отговорности на специализираните институции, както и силно участие на съответните заинтересовани страни.

Например през януари 2020 г. Франция прие многогодишен национален план за борба с корупцията (2020-2022), обхващащ както превантивните, така и репресивните измерения на корупцията. Други държави-членки като България, Хърватия, Чехия, Естония, Гърция, Италия, Литва, Румъния и Словакия имат изчерпателни национални стратегии за борба с корупцията за няколко години. Въпреки че разработването на планове и стратегии за борба с корупцията е важно, тяхното ефективното прилагане и мониторинг е от ключово значение за гарантиране на напредъка.

Други държави-членки са в процес на подготовка на национални стратегии за борба с корупцията. В Ирландия, правителството обяви намерението си да се справи по-ефективно с корупцията, чрез проследяване на развитието на цялостната оценка на различните държавни органи, заети с превантивни и репресивни антикорупционни мерки и процедури за изпълнение на наказателното право. Продължават дискусиите и в Португалия, където беше създадена работна група за изготвяне на национална антикорупционна стратегия. Финландия и Швеция, които имат по-малко стратегически подход, а повече практики, традиции и високи стандарти на интегритет и прозрачност за предотвратяване на корупцията, също са в процес на подготовка на национални антикорупционни планове.

Укрепване на капацитета на наказателноправната система за борба с корупцията

Някои държави-членки също проведоха реформи, за да приведат в съответствие своето наказателно законодателство с международните стандарти за борба с корупцията. Латвия, например, наскоро измени своя Наказателен закон по отношение на дефиницията на няколко престъпления за корупция, отстранявайки някои ограничения от обхвата на подкупите и търговията с влияние.

Също така е от ключово значение за институциите, на които е възложено прилагането на наказателния закон да работят по ефективен и безпристрастен начин. От основно значение за съдебната власт, прокуратурата и правоприлагащите органи е да бъдат осигурени с адекватно финансиране, човешки ресурси, технически капацитет и специализирана експертиза. Мерки за укрепване на капацитета на институционалната рамка за борба с корупцията и за намаляване на пречките пред ефективното съдебно разследване са въведени в някои държави-членки. Например, приетият Закон за борба с корупцията през януари 2019 г. в Италия подсили санкциите за корупционни престъпления и спря давностните срокове след постановяване на първоинстанционните решения. В допълнение, цялостна реформа на рационализиране на наказателната процедура се обсъжда в Парламента, тъй като прилагането на възпиращото въздействие на санкциите е затруднено от прекомерната продължителност на наказателното производство. Испания също е преценила да увеличи капацитета на съдебното преследване чрез разпределяне на допълнителни ресурси и актуализиране на наказателно законодателство за удължаване на давността за тежки престъпления и въвеждане на по-строги санкции за престъпления, свързани с корупцията. По подобен начин Франция наскоро взе мерки за реорганизация на финансовата полиция, а доклад за 2020 г. показа, че делата свързани с корупцията са се увеличили значително като дял от всички случаи.

Важно е постигането на точния баланс между привилегиите и имунитетът на държавните служители и гарантирането, че това не се използва като пречка за ефективното разследване и наказателно преследване на твърденията за корупция. Гърция предприе мерки за премахване на някои важни пречки пред съдебното преследване на корупция на високо ниво, свързана с имунитета и специалната давност, чрез въвеждането на конституционен контрол през 2019 г.

Полагат се значителни усилия в други държави-членки, често в отговор на конкретни предизвикателства или обществен натиск. Примерите включват Малта, където продължаващото разследване и отделното от него публично разследване на убийството на разследващата журналистка Дафне Каруана Галиция разкри дълбоки модели на корупция и предизвика силно обществена необходимост от укрепване на капацитета за борба с корупцията и по-широки реформи касаещи върховенство на правото. За да се преодолеят пропуските и да се засили институционалната антикорупционна рамка, включително по отношение на правоприлагането и наказателното преследване, е стартиран обширен проект за реформи. По същия начин, в Словакия правителството обяви редица реформи в отговор на обществения протест по разкритията, направени в контекста на разследването на убийството на журналиста Ян Куциак и годеницата му Мартина Кушнирова. Съдебните процедури все още продължават.

В някои случаи, текущите реформи също отговарят на специфични области като корупцията или пране на пари. Например в Австрия, след известни дела за корупция на високо ниво, правителството предвижда възможни реформи за допълнително засилване на контрола от Сметната палата върху партийното финансиране. Има и няколко инициативи по този път, Холандия има за цел допълнително да укрепи рамката за разкриване, разследване и преследване на корупция, по-специално по отношение на финансовия сектор. Съвместният анализ на данните от Центъра за борба с корупцията и Звеното за финансово разузнаване в Холандия, осигурява споделяне на ноу-хау и по-ефективен и по-широк анализ на необичайни транзакции свързано с корупцията, представлява добър пример за идентифициране на нередности, които трябва да бъдат отстранени.

Наказателното преследване и прилагането на санкции за корупция все още са изправени пред предизвикателства.

Липсата на единна, актуална и консолидирана статистика сред всички държави-членки прави трудно проследяването на сравнителният успех на разследването и преследването на корупционни престъпления. Два пилотни сборника от данни на официалната статистика за Европейската комисия за наказателното преследване на случаи на корупция в държавите членки показват, че все още има пречки за събиране на сравнителни данни в ЕС за третирането на случаи на корупция на различни етапи от наказателното производство в държавите-членки. Събраните данни, получени от участващите държави-членки показаха, че има значителни разлики между държавите-членки в дефинициите на престъпления, наличност на данни и методология за събиране на данни.

Мониторингът показва, че в няколко държави-членки има опасения относно ефективността на разследването, наказателното преследване и разглеждането на дела за корупция, включително дела за корупция на високо ниво. Примерите включват България, където реформата на нейните правни и институционални антикорупционни рамки доведоха до подобрено сътрудничество между съответните органи, обаче, остават важни предизвикателства, пред тези институции, а именно да изградят солидна репутация на безпристрастност, обективност и независимост. Предстои да бъдат показани солидни данни за окончателни присъди по дела за корупция на високо ниво. В Хърватия усилията на специализираните антикорупционни служби за борба с корупцията са затруднени от липсата на специализирани следователи и поради неефективността на съдебната система, като продължителност на съдебните производства и жалбите често възпрепятстват приключването на дела, включително срещу длъжностни лица на високо ниво. По подобен начин в Словакия, през последните години, са разследвани само няколко случая на корупция на високо ниво или са с повдигнато обвинение, като важни предизвикателства са слабата защита на подателите на сигнали и ограничения капацитет на специализираните антикорупционни институции за разследване и наказателно преследване.

Опасенията, че делата за корупция на високо ниво не се разследват системно, също присъстват в Чехия, където текат разследвания и одити както на национално, така и на европейско ниво за потенциални конфликти на интереси и неправомерно използване на европейски средства. В Унгария, докато има преследване на корупция на високо ниво, в някои случаи, тя остава много ограничена и съществува липса на решителни действия за започване на наказателно разследване и преследване за корупция, включващи висши държавни служители или техния непосредствен кръг. Противодействието на случаи на корупция на високо ниво също представлява недостатък в Малта, където остават дела за престъпления срещу висши държавни служители в ранните етапи на наказателното производство и където последните реформи се стремят да се справят с предизвикателствата за разследване и наказателно преследване.

Мерки за укрепване на рамката за превенция на корупцията и интегритет

Политиките за предотвратяване на корупцията обхващат много области, обикновено включително етични правила, мерки за повишаване на осведомеността, правила за разкриване на имущество, несъвместимости и конфликти на интереси, механизми за вътрешен контрол, правила за лобиране и въртящи се врати. Прозрачност, достъп до обществена информация, защита на подателите на сигнали и цялостна култура на почтеност в общественият живот са ключови елементи, позволяващи предотвратяване и разкриване на корупция. Много държави - членки са предприели или предвиждат мерки за засилване на превенцията и рамки за почтеност. Примерите включват България, Ирландия, Гърция, Малта, Чехия, Полша и Португалия. Действащото законодателство обхваща области, включително задължения за деклариране за имущество, правила за конфликт на интереси за всички държавни служители (включително депутатите), прозрачност в държавните органи, или създаване на специални органи и служби заети с мониторинг и проверка на декларации за имущество и конфликти на интереси. Със сигурност други държави-членки, като Дания, Финландия и Швеция, предотвратяването на корупция по същество е свързана със силна култура на почтеност, с малко формални правила и контрол.

За да бъдат ефективни, тези мерки трябва да се основават на внимателна преценка на рисковете и уязвимости и да съдържат механизми, които осигуряват адекватно прилагане и последващи действия относно инциденти с интегритета. Мерките за превенция водят до видими резултати, когато са част от цялостен подход и са рационализирани във всички съответни сектори на политиката. Остават предизвикателства пред няколко държави, що се отнася до прилагането или контролните механизми за проверка и евентуално санкциониране на нарушения, свързани с деклариране на имущество, лобиране, конфликти на интереси.

Полша

Съдебна система

От 2015 година насам основен източник на противоречия са реформите в съдебната система в Полша. В резултат от реформите е увеличено влиянието на изпълнителната и законодателната власт върху съдебната система и отслабена независимостта на съдебната система. Това доведе до започване на процедура по чл.7(1) от ДЕС през 2017 год., която все още е в процес на разглеждане от Съвета. През 2019 год. и 2020 год. Комисията е започнала две нови процедури за нарушение, за да запази независимостта на съдебната система и Европейският съд е наложил временни мерки за суспендиране на правомощията на дисциплинарната камара на Върховния съд по отношение на дисциплинарни дела срещу съдии.

Специфична характеристика на прокуратурата, която не е част от независимата съдебна система, е, че главният прокурор и министърът на правосъдието са едно и също лице.

Независимост на съдебната система

Съдебната реформа от 2015 год. се провежда със законодателни промени в повече от 30 закона, които касаят цялата структура на съдебната система. Различни аспекти от реформата будят сериозна тревога относно върховенството на правото и в частност независимостта на съдебната система.

Общественото доверие в независимостта на съдебната система, граждани и бизнес, е ниско и спада през последните години. Докато 34% от широката общественост възприема независимостта на съда и съдиите като „задоволителна или много добра“, то по отношение на дружествата този процент е 27%. Причина за слабото доверие са вмешателство или натиск от правителството и политиците.

През 2019 год. Европейският съд издаде две решения, които потвърждават, че законодателството, оспорвано от Европейската комисия в контекста на процедурите за установяване на нарушение, е в противоречие с европейското законодателство по отношение на изискванията за независимост на съдебната система. Съдебните решения касаят промени в режима на пенсиониране на върховните съдии, в резултат на които са пенсионирани една трета от тях, както и новия режим за пенсиониране на редовите съдии, който не осигурява достатъчно механизми за гарантиране на съдебната независимост.

В процес е и процедура по чл.7, ал.1 от ДЕС във връзка с независимостта и легитимността на Конституционния съд в Полша.

Националният съвет на съдебната власт (Национален съдебен съвет/НСС) е съставен предимно от политически назначения. В резултат от проведена през 2018 год. реформа мнозинството от съдиите – членове на НСС, са избрани от долната камара на полския парламент, вместо от техните колеги, както преди. Това е и причина за започването на процедура по чл.7, ал.1 от ДЕС, касаеща върховенството на закона, срещу Полша.

Двете нови камари на Върховния съд, създадени с реформата през 2018 год., са овластени с нови правомощия през 2019 год. Дисциплинарната камара и Камарата за извънреден контрол и връзки с обществеността се състоят само от новоназначени съдии от новосъставения Национален съдебен съвет. Върховният съд се е произнесъл с три решения въз основа на решение на Европейският съд от 19.11.2019 год., че дисциплинарната камара не е независим съд по смисъла на европейското и националното законодателство. Със закон от 20.12.2019 год. Камарата за извънреден контрол и връзки с обществеността е единствено овластена да се произнесе по въпросите за съдебната независимост. Тази част от закона е една от причините за процедурата по установяване на нарушение, чието начало Комисията постави на 29.04.2020 год. Дисциплинарната камара също така е овластена да свали имунитета на съдиите при наказателно преследване срещу тях, компетентност, която е била възложена преди на първоинстанционните дисциплинарни съдилища. Тези нови правомощия на двете камари са критикувани от множество национални институции и Венецианската комисия.

Върховният съд е обект и на друга реформа, която касае процедурата за избор на председател на съда. Процедурата е спорна, тъй като в избора участват съдиите от дисциплинарната камара на съда, чиято независимост е под въпрос.

Дисциплинарният режим за съдиите беше изменен и се използва активно. Той е изменен през 2018 год. и е повод за опасения, че няма механизъм за защита на съдийската независимост, защото създава възможност съдиите да бъдат санкционирани за съдържанието на съдебните решения, включително и в случаите, когато отправят преюдициални запитвания до Европейския съд. Още повече, че опасенията за независимостта на дисциплинарната камара на Върховния съд, която е последна инстанция за дисциплинарни дела и е съставена само от нови съдии, назначени от НСС, стои на дневен ред. В резултат на това и действията на Комисията пред Европейския съд, на 8-ми април 2020 Съдът постанови Полша незабавно да спре прилагането на националните норми, касаещи дисциплинарните производства по отношение на съдиите. Този въпрос, както и законът от 20-ти декември 2019 год. са повод за новата процедура за установяване на нарушение от 29-ти април 2020 год.

Съдиите са обект на множество изисквания за разкриване на лична информация в противоречие с правото на личен живот и защитата на личните данни, гарантирани от Хартата на основните права на ЕС и Общия регламент за защита на личните данни.

Със закона от 20-ти декември 2019 год. се създава генерална забрана за съдиите да се произнасят относно законосъобразността на съдебните назначения и относно правомощията на съдията да изпълнява съдебни функции. Със същият закон са въведени ограничения по отношение на изявления и действия на съдии, съдилища и други независими органи, на които сега е забранено да оспорват правомощията на съдебните и конституционните органи, както и на правоприлагащите органи. Освободени са над 70 председатели на съдилища. В тази връзка е сезиран Европейският съд по правата на човека.

Фактът, че министърът на правосъдието е едновременно и главен прокурор, поражда особена загриженост по отношение на правомощието да издава инструкции по отделни дела и да прехвърля прокурори. След реформите, проведени през 2016 г., позицията на главен прокурор и тази на министъра на правосъдието бяха обединени. Следователно министърът на правосъдието пряко притежава правомощията, възложени на най-висшата прокуратура, включително правомощието да издава указания на прокурорите по конкретни дела. През 2019 г. правомощието на главния прокурор или на прокурорите от по-висок ранг да издава инструкции по отделни дела (включително да не се преследва) беше използвано няколко пъти, включително в политически значими дела. Това правомощие беше обект на критика, включително от Венецианската комисия. 15

Освен това главният прокурор има правомощието да взема решение за командироването на прокурори, без тяхно съгласие и без предоставяне на обосновка, на друга длъжност за срок до 6 месеца. Освен това той може по преценка да разпределя делата между прокурорите, което също поражда опасения, че политическите съображения биха могли да окажат влияние върху провеждането на наказателното производство.

От 2016 год. насам Полша постепенно увеличава финансирането на съдебната система и има един от най-високите проценти разход за това от БВП.

По отношение на човешките ресурси – в съдебната система има вакантни места и се твърди, че това е причина за намалената ефективност на съдилищата.

Дигитализацията на съдебната система може да се подобри.

Извършени са реформи по отношение на правната помощ, съдебните такси и гражданското съдопроизводство. Адвокатурата изразява резерви по отношение на измененията в гражданско-процесуалното производство, прието през 2019 год., което не е спомогнало за увеличаване на бързината на съдебния процес.

Анти-корупционна рамка в Испания

Испания е на 62 място от 100 по Индекса за възприятие на корупцията за 2019 г. на Прозрачност без граници и на 10 място в ЕС и на 30 място сред всички страни. 94 процента от респондентите на изследването на Евробарометър 2020 възприемат корупцията като широко разпространен (ЕС средно 71%) 46 и 58% се чувстват лично засегнати от корупцията в ежедневието си (ЕС средно 26%). 34% от хората установяват, че има достатъчно успешни съдебни преследвания, които да възпират хора от корупционни практики (средно за ЕС 36%). Почти девет от десет испански компании (88%) смятат, че корупцията е много или доста широко разпространена (средно за ЕС 63%). Повече от половината от компаниите, отговорили на проучването (52%), смятат, че корупцията е проблем когато правят бизнес (средно за ЕС 37%), докато 21% от компаниите вярват, че хората и предприятията, обвинени за подкуп на висш служител, са наказани (средно за ЕС 31%).

Не съществува антикорупционна стратегия. Стратегията срещу организираната престъпност и тежката престъпност е приета февруари 2019 г. и установява като приоритет борбата с корупцията. Стратегията определя, необходимостта за засилване на достъпа до финансова информация, взаимодействието и координацията между отделните органи участващи в борбата срещу тази форма на престъпление, и за въвеждане на мерките разписани в Конвенцията за борба с корупцията. Този проблем е подчертан и от ГРЕКО, който посочва че полицията и Гражданската гвардия биха могли да увеличат своите координация и колективно разработване на стратегия за борба с корупцията.

Правилата за разкриване на имущество, конфликт на интереси и несъвместимости не са последователни на различни нива на управление и категории длъжностни лица.

Няма самостоятелен Кодекс за всички изборни длъжностни лица. В това отношение GRECO отбеляза необходимостта от кодифициране на модела на поведение, което е достъпно за обществеността и има наред с други практически мерки за изпълнение. На 28 февруари 2019 г. Конгресът одобри първия си Кодекс за поведение. 16